Hay un dato que resume mejor que ningún otro el problema del modelo territorial español: dos alumnos pueden competir por la misma plaza universitaria habiendo hecho exámenes de dificultad y corrección completamente distintos, porque cada comunidad autónoma diseña y corrige su propia PAU, pero el acceso a la universidad es un sistema único para todo el territorio. Lo mismo sucede, con matices, en la ordenación de la actividad económica, en la sanidad y en los contenidos educativos.

Cuatro décadas de desarrollo autonómico han producido una fragmentación normativa cuyo coste, para la igualdad entre españoles y para el funcionamiento del mercado, es cada vez más difícil de ignorar.

El problema es que las dos vías obvias para corregirlo están cerradas. Reformar un estatuto de autonomía exige la aprobación del parlamento autonómico correspondiente, y ningún parlamento renuncia voluntariamente a sus competencias. Reformar la Constitución exige mayorías que, sencillamente, no existen en el Congreso actual.

Queda, sin embargo, una tercera vía prevista en el propio texto constitucional y prácticamente inexplorada desde hace más de cuarenta años: las leyes de armonización del artículo 150.3.

Qué son y por qué fracasaron en su día

El art. 150.3 CE permite al Estado dictar leyes que fijen los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las comunidades autónomas —incluso en materias de su competencia— cuando lo exija el interés general, apreciado por las Cortes por mayoría absoluta de cada cámara.

Es la única pieza del Título VIII que funciona en sentido inverso al resto del artículo 150: mientras las leyes marco y de transferencia amplían el ámbito autonómico, la de armonización permite al Estado incidir en él. No toca la titularidad de las competencias, pero condiciona su ejercicio con principios comunes obligatorios para todas las comunidades.

El único intento serio de usarlo fue la LOAPA, fruto de los pactos autonómicos que UCD y PSOE firmaron en 1981 tras el 23-F, cuando el proceso de descentralización se percibía desbocado. Las Cortes la aprobaron en 1982; el gobierno y el parlamento vascos, el gobierno y el parlamento catalanes, y cincuenta diputados la recurrieron antes incluso de su promulgación.

La STC 76/1983 desmontó el proyecto: negó su carácter orgánico y armonizador, anuló buena parte de su articulado, y lo que sobrevivió se promulgó como la modesta Ley 12/1983, del Proceso Autonómico.

Dos argumentos del Tribunal resultaron decisivos, y conviene entenderlos bien, porque son los que definen el margen de acción actual. Primero: el legislador ordinario no puede dictar normas que se limiten a interpretar con carácter general el reparto constitucional de competencias, porque eso equivale a situarse en la posición del poder constituyente.

Segundo: la ley de armonización es una norma de cierre del sistema, utilizable sólo cuando el Estado carece de otros títulos competenciales o estos resultan insuficientes para garantizar la armonía exigida por el interés general —condición que la LOAPA no cumplía, porque el Estado ya disponía de otros títulos específicos para lo que pretendía.

Es crucial subrayar lo que el Tribunal no dijo: la sentencia no declaró inservible el art. 150.3 ni lo vació de contenido. Se limitó a acotarlo como instrumento excepcional y sujeto a control. Pero el coste político del fracaso fue tan alto que el instrumento quedó marcado como un intento de asalto centralista a las autonomías, y desde entonces ningún Gobierno —de ningún signo— ha vuelto a intentarlo.

El resquicio de la STC 79/2017

Treinta años después, el Gobierno de Rajoy probó otro camino ante el mismo desafío: la Ley 20/2013, de Garantía de la Unidad de Mercado. Su columna vertebral era el principio de eficacia nacional, inspirado en el principio de país de origen del mercado interior europeo: un operador legalmente establecido en una comunidad podría actuar en cualquier otra, sin necesidad de nuevas autorizaciones. En la práctica, una licencia única para toda España.

La STC 79/2017, a raíz del recurso del Parlamento de Cataluña, anuló los artículos centrales de ese diseño. Pero lo interesante no es lo que tumbó, sino por qué. El Tribunal no objetó el fin —la unidad de mercado—, sino el medio: el Estado solo puede imponer el reconocimiento nacional de las decisiones de una comunidad cuando exista un estándar común que lo justifique: una norma europea armonizada, una legislación estatal común o legislaciones autonómicas equivalentes.

Sin ese estándar, la eficacia nacional simplemente permite que la comunidad menos exigente imponga de facto su normativa a las demás, lo que vulnera el principio de territorialidad de las competencias autonómicas.

La sentencia no menciona el art. 150.3 en ningún momento, y el propio Tribunal fue explícito en que no le corresponde dar instrucciones positivas al legislador. Pero el razonamiento conduce ahí de forma casi inevitable: si la unidad de mercado exige un estándar común y el Estado no puede fijarlo con sus títulos competenciales ordinarios, el instrumento que la Constitución prevé exactamente para ese supuesto es la ley de armonización.

Autores como Blanca Lozano Cutanda ya lo han señalado, recordando que la STC 76/1983 nunca proscribió el uso del art. 150.3, sino que lo reservó para los casos en que los demás cauces resultan insuficientes. La trayectoria de la LGUM es la prueba de que lo son.

Oportunidad política

Aquí está el punto que nos interesa subrayar: no se trata simplemente de una posibilidad jurídica abierta por una lectura atenta de la jurisprudencia, sino de una oportunidad política que el bloque de la derecha española tiene, ahora mismo, al alcance de la mano —y que nadie está discutiendo todavía.

El procedimiento se tramita en dos fases. Primero, cada cámara debe apreciar la necesidad de armonizar por mayoría absoluta —176 diputados en el Congreso— en un debate de totalidad. Solo después se tramita la ley por el procedimiento ordinario, con una garantía relevante en el art. 168.3 del Reglamento del Congreso: durante esa segunda fase no caben enmiendas que contradigan lo ya aprobado en la fase de apreciación, lo que blinda el núcleo del proyecto frente a su desnaturalización parlamentaria.

La iniciativa para abrir el debate de apreciación corresponde al Gobierno, a dos grupos parlamentarios, o a una quinta parte de la Cámara (70 diputados). El Partido Popular supera ese umbral en solitario.

Pero registrarla conjuntamente con Vox, como los dos grupos proponentes, tiene un valor que excede lo procedimental: ofrece a ambas formaciones un terreno de colaboración visible sobre una cuestión de Estado en la que sus posiciones de fondo son cercanas, y les permite calibrar públicamente su entendimiento antes de una eventual acción de gobierno compartida. Es, en otras palabras, un ensayo de coordinación de bajo riesgo pero de alto valor simbólico.

Con la aritmética actual del Congreso —PP y Vox no suman los 176 escaños necesarios— la iniciativa no prosperaría en lo que resta de legislatura. Pero eso no es motivo suficiente para desistir. El trabajo legislativo y la estrategia de litigio deben estar listos antes de que llegue la ventana de oportunidad, no después.

Una posible hoja de ruta

Proponemos empezar por la materia menos polémica y con mayor respaldo económico: una ley de armonización de la unidad de mercado. Por tres razones. Primera, el diagnóstico ya está asumido por el propio Tribunal Constitucional, que en 2017 reconoció el objetivo y sólo objetó la falta de un estándar común.

Segunda, buena parte del texto ya existe: los preceptos anulados de la LGUM —en particular el principio de eficacia nacional de los artículos 19 y 20— pueden recuperarse reformulados como principios armonizadores, lo que encaja con el hecho de que el art. 150.3 habilita para fijar principios, no para una regulación exhaustiva.

Tercera, la propia trayectoria fallida de la LGUM constituye la prueba viviente de que los cauces ordinarios han resultado insuficientes, que es precisamente el requisito que exigió la STC 76/1983.

El calendario es decisivo. La ley debería estar redactada y la propuesta de apreciación registrada desde el primer día de la próxima legislatura. Su impugnación ante el Tribunal Constitucional por alguna comunidad autónoma está prácticamente garantizada, y conviene que así sea: el objetivo es obtener cuanto antes un pronunciamiento que fije con precisión el alcance actual del art. 150.3.

El Parlamento de Cataluña recurrió la LGUM en marzo de 2014 y la sentencia no llegó hasta junio de 2017 —más de tres años después—, de modo que cualquier retraso en la presentación compromete la posibilidad de conocer el fallo dentro de la misma legislatura.

Si el Tribunal avala la ley, quedará abierta una segunda fase de armonización en ámbitos como la educación o la sanidad, allí donde la legislación básica se haya revelado insuficiente para garantizar un mínimo común. Si no la avala, la sentencia delimitará con precisión el terreno disponible y permitirá calibrar mejor las siguientes iniciativas.

En ambos escenarios, el Estado habrá recuperado la iniciativa en la ordenación territorial por la única vía que la Constitución ofrece hoy, sin necesidad de reformarla ni de depender de la buena voluntad de diecisiete parlamentos autonómicos.

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Publicado originalmente en La España Postergada.

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